Федерализация без федерации: пример Казахстана для Украины
Государственный хаос последних недель на Украине свидетельствует о том, что государство на Украине серьёзно больно, а в его конституции не предусмотрено стабилизирующих механизмов, позволивших бы не только предотвратить столкновение олигархических групп, но и не допускать повторения подобных событий в дальнейшем.
Очевидно лишь одно: украинская государственная машина требует кардинального реформирования. В первую очередь в нём нуждается олигархический парламент как эпицентр кризиса.
Рифы на пути корабля украинских реформ
На Украине уже долгие годы продолжается вялое обсуждение необходимости федерализации, как средства примирения ментально и цивилизационно разных Юго-Востока и Запада Украины. Евромайдан и его эволюция в череду европогромов только стимулируют активность обсуждающих, подталкивая к стихийным действиям. И пусть сами «регионалы» исключили идею федерализации из своей повестки, но если раньше она была оформлением их претензий на власть, то сейчас превратилась в осознанный запрос избирателей.
Впрочем, ускользает от внимания аспект неизбежного после федерализации перераспределения бюджетных потоков. Сейчас, при унитарном государственном устройстве, все потоки закольцованы на столицу, которая за счёт перераспределения средств поддерживает неспокойные западные регионы. Однако реформа неизбежно уменьшит финансирование западных областей, а также лишит Киев приятного права перераспределять потоки. То есть реформаторы (буде кто-то решится взять идею федерализации на щит) столкнутся с противодействием не только региональных элит, но и киевских.
Кроме того, преобразование Украины в федерацию (в нынешних условиях гражданского противостояния) может ускорить процесс её распада.
То есть характер желательного реформирования напоминает хирургическую операцию, в ходе которой нужно повысить самостоятельность регионов, не допустив деструктивных центробежных тенденций.
Поэтому стоит обратиться к опыту тех республик, в которых парламент двухпалатный, а государство — унитарное. Формат взаимодействия ветвей власти в Казахстане представляется наиболее интересным. При этом ключевой целью реформирования должно стать ограничение произвола олигархов и подконтрольных им депутатов парламента путём изменения модели взаимодействия парламента, президента и правительства
Парламентаризм по-казахски
Республика унитарная, парламент — двухпалатный (что более свойственно федеративным государствам). Верхняя палата — Сенат, совокупно состоящий из 47 сенаторов, избираемых на 6 лет по 2 человека от областей, городов республиканского значения и Астаны косвенными выборщиками; президент назначает 15 сенаторов. Срок полномочий — 6 лет.
Нижняя палата — Мажилис, 107 депутатов: 98 избираются по пропорционально-списочной системе с избирательным порогом в 7%, ещё 9 депутатов избирает Ассамблея народа Казахстана. Срок полномочий — 5 лет.
А теперь непосредственно к особенностям функционирования.
Первое: различный срок полномочий палат. Верхняя палата работает на год дольше и раз в три года её состав наполовину обновляется, что позволяет вливать в палату новую кровь и повышать активность сенаторов. Благодаря немногочисленному составу Сената президент знает их всех лично, к тому же 15 человек назначаются им самим. Кроме того, вполне достойно реализован механизм информирования населения о деятельности сенаторов.
Второе: голосование депутатов в парламенте осуществляется только лично. Отсутствие депутата без уважительных причин на заседаниях палат и их органов более трёх раз, как и передача права голоса, влечёт за собой применение к депутату установленных законом мер взыскания.
— лишение заработной платы за день прогула или за передачу голоса;
— лишение заработной платы за месяц при повторной передаче голоса;
— лишение заработной платы и льгот при прогуле более одного месяца
Таким образом, решены проблемы «кнопкодавства» и прогулов.
Третье: для кризисных периодов предусмотрена возможность передачи 2/3 голосов каждой палаты президенту на срок до года законодательных полномочий. Нечто подобное есть только в конституции Белоруссии: президент имеет право издавать временные декреты (указы с силой законов), если они впоследствии не отменяются 2/3 голосов обеих палат парламента.
Четвёртое: президент республики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении парламентом настоящего требования президент республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия парламентом нового закона.
Таким образом, возможности игнорировать волю президента нет.
Кроме того предусмотрен стандартный для двухпалатных парламентов механизм преодоления вето, наложенного верхней палатой парламента, 2/3 голосов Мажилиса.
Пятое: в связи с непринятием внесённого правительством проекта закона премьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат парламента вопрос о доверии правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через сорок восемь часов с момента постановки вопроса о доверии. Если предложение о вотуме недоверия не наберёт большинства голосов от общего числа депутатов каждой из палат, проект закона считается принятым без голосования. Однако правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год.
Внедрение подобного механизма не даёт олигархам блокировать важные для республики решения, которые ущемляют их собственные интересы.
Шестое: при избрании нового состава нижней палаты не происходит автоматической отставки правительства. Выносится на рассмотрение вопрос о доверии ему, и если необходимого количества голосов для отставки не набрано, то правительство продолжает работать. Это позволяет сохранить преемственность исполнительной власти и предотвратить управленческий беспорядок при смене составов парламента.
Выводы
Благодаря всем перечисленным мерам на конституционном уровне в Казахстане обеспечена максимальная стабильность властной вертикали. Внесение изменений в конституцию Украины, творческое заимствование положений конституции Казахстана позволят провести стабилизацию институтов власти украинского государства. Переход от однопалатного к двухпалатному парламенту, при сохранении унитарного государства, позволит сбалансировать интересы олигархических групп и регионов, не допустив при этом усугубления центробежных тенденций. А укрепление президентской власти со временем превратит главу государства в арбитра для олигархов. К тому же это позволит сделать украинскую олигархическую республику договороспособным государством — всегда легче договориться с одним человеком, чем с группой из 10–15 семей, преследующих различные цели.
Естественно, при бездействии руководства республики любые, даже наилучшие законы и положения конституции могут быть проигнорированы и утратят свою эффективность. Однако, как показывает практика, хаос легче предотвратить, чем ликвидировать его последствия.
Иван Лизан, “Однако“